主要負責人解讀丨濟寧市自然資源和規劃局局長王慶峰解讀《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》
濟寧市自然資源和規劃局局長王慶峰解讀《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》（濟政辦發〔2020〕12號）（以下簡稱《意見》），現將主要內容解讀如下：
一、政策背景
完善土地二級市場是黨的十八屆三中全會確定的改革任務。經黨中央、國務院批準，2017年起，經過自然資源部在全國包括臨沂市在內的34個市、縣開展了為期兩年的土地二級市場試點工作，形成了一批可復制、可推廣的改革經驗。2019年7月，國務院辦公廳正式印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發〔2019〕34號），這是我國首個專門規范土地二級市場的重要文件，對于促進一二級市場協調發展、加快建立城鄉統一的建設用地市場、加快推動經濟高質量發展具有重要意義。2019年9月，山東省人民政府辦公廳印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》（魯政辦發〔2019〕33號）。
市自然資源和規劃局按照市委市政府要求，組成工作專班，研究起草了《意見》。2020年7月10日，在濟寧市自然資源和規劃局門戶網站上發布了征求修改意見的公告。同時，書面征求了市發改委、市財政局等13個部門（單位）和4個區政府、管委會的意見建議。根據反饋的意見建議作了進一步修改完善，并通過市司法局合法性審查。2020年12月22日經市政府第82次常務會議審議通過，12月24日市政府辦公室正式印發實施。
二、決策依據
《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發〔2019〕34號）
《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》（魯政辦發〔2019〕33號）
三、出臺目的
《意見》按照推進要素市場制度建設的要求，結合濟寧實際，明確到2020年年底，初步建立產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場。形成市場規則健全完善、交易平臺功能齊全、服務監管落實到位、市場秩序更加規范、配置效率顯著提高，一、二級市場協調發展、資源利用集約高效的現代土地市場體系。完善激勵和約束措施部分，鼓勵創新金融產品，加大抵押貸款投放力度，發揮稅收政策對土地二級市場的調節作用。目的在于有效降低制度性交易成本，適度增加土地保有成本，鼓勵存量低效土地入市流通，促進土地要素流通順暢。
四、重要舉措
《意見》從總體要求、適用范圍、工作任務、構建運行模式、加強相關工作銜接配合、加強監測監管、保障措施七個方面提出了19條政策措施。
（一）總體要求。按照推進要素市場制度建設的要求，結合濟寧實際，明確到2020年年底，初步建立產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場。形成市場規則健全完善、交易平臺功能齊全、服務監管落實到位、市場秩序更加規范、配置效率顯著提高，一、二級市場協調發展、資源利用集約高效的現代土地市場體系。
（二）適用范圍。建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的交易對象是國有建設用地使用權，重點針對土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。區域為全市范圍內所有縣(市、區)。并明確今后國家允許農村集體經營性建設用地使用權轉讓、出租、抵押進入二級市場的行為，可參照本意見執行。
（三）工作任務。分別對以劃撥方式和以有償方式取得的建設用地使用權轉讓、出租、抵押應具備的必要條件進行了規范，明確了土地分割、合并轉讓的基本條件。
在該章節中，放寬了對抵押權人的限制。自然人、企業之間除了“放貸”，還有多種經濟關系，訂立抵押合同、設定抵押權也屬正常市場行為，明確自然人、企業均可作為抵押權人；放寬了對抵押物的限制。允許營利性的養老、教育等社會領域企業以有償取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資”，并約定“由抵押權人和抵押人共同承諾抵押權實現后，要保障原有經營活動持續穩定，確保土地用途不改變、利益相關人權益不受損”。
（四）構建運行模式。明確交易平臺、規則、流程三項基礎性建設任務。交易平臺、交易規則、交易流程是市場運行的基礎和根基，著重解決了在哪交易、誰來交易、怎么交易的問題。在各縣（市、區）不動產登記中心設立線下二級土地交易有形市場，提供交易場所。市自然資源和規劃局負責搭建全市城鄉統一的土地二級市場線上交易平臺，提供土地二級市場信息發布、交易、成交確認、合同簽訂等一站式服務。匯集土地二級市場交易信息，實現土地二級市場供需、交易、登記、監管、服務一體化。
該章節建立線上交易平臺部分，目的是通過大力發展“互聯網+政務服務”，積極推進一窗受理、一網通辦、一站辦結，暢通數據共享渠道，避免交易主體重復提交相關材料，通過豐富服務內容、提升服務質量，吸引市場主體進場交易。
該章節交易流程部分，突出制度創新和流程再造，通過對涉及的業務環節進行全面梳理和規范，減少辦事環節、縮減辦事流程，提高工作質量和政府服務效能。同時，明確尊重權利人意愿，交易雙方可自行協商交易，保障市場主體交易自由等合法權益。
（五）加強相關工作銜接配合。著重對涉地司法處置、涉地資產處置、涉地股權轉讓、建設用地使用權與房地產交易、銀行業不良土地資產入市工作銜接等難點問題進行明確。加強信息互通共享，形成推動存量土地資產盤活利用的部門聯動協作新機制。
（六）加強監測監管。著重加強政府對市場的監管和調控科學化水平，維護市場平穩運行。加強對交易各方的信用監管和懲戒力度，對失信責任主體依法依規納入“信用中國（山東濟寧）”向社會公開，實施聯合懲戒。
（七）保障措施。重點從加強組織領導、完善激勵和約束措施、加強宣傳引導等方面提出具體要求。
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